‌Analysis of the Strategic Planning for Information Resources Management (2014-2017) of the National Archives and Records Administration (NARA) of the United States

  • Hao Chunhong
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Received date: 2014-06-23

  Accepted date: 2014-08-16

  Online published: 2025-04-28

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Hao Chunhong . ‌Analysis of the Strategic Planning for Information Resources Management (2014-2017) of the National Archives and Records Administration (NARA) of the United States[J]. Knowledge Management Forum, 2014 , 2014(5) : 22 -26 . DOI: 10.13266/j.issn.2095-5472.2014.05.004

1 引言

美国国家档案与文件署(National Archives and Records Administration,NARA)于2014年3月发布了最新的信息资源管理(Information Resources Management,IRM)战略规划(2014-2017)[1]。美国管理与预算办公室(The Office of Management and Budget, OMB)要求联邦政府各机构都要制定IRM战略规划。关于美国政府IRM,OMB规定[2]:“政府信息”指联邦政府产生、收集、处理、传播或处置的信息。“信息”指用于表征或传播知识的各类形式或载体的事实、数据和观点,包括文本、数字、图形、制图、叙述和视听形式。这里的“信息资源”包括两方面:政府信息和信息技术。“信息技术”是指行政机构自动获取、存储、操作、管理、迁移、显示、转移、交换、传输和接收数据或信息的任何设备、互联系统或设备的子系统。“信息技术”包括计算机、辅助设备、软件、硬件和类似规程、服务器和相关资源,但不包括联邦承包商偶然附加到联邦合同中的设备,也不包括1996年制定的信息技术管理改革法案(Clinger-Cohen法案)中定义的国家安全系统。IRM是指管理信息资源以实现机构目标的过程,信息资源包括信息本身和相关资源,如人员、设备、经费和信息技术。NARA IRM战略规划(2014-2017)也充分支持了这一定义。
目前,国内关于美国政府IRM的研究成果有限,一般从法律、政策和业务实践等视角进行研究,但是还没有见到从IRM规划视角进行的研究;国内研究美国政府IRM战略规划的论文只有有限的几篇[3-5],研究内容仅仅局限于对美国IRM规划内容和特点的总结,缺乏对规划内容的关联分析。本文以信息资源要素为基础,据此分析美国IRM规划内容的内部关联,总结其值得我国借鉴之处。

2 美国NARA的IRM战略规划(2014-2017)

美国NARA IRM战略规划是用于支持机构战略目标的,因此一般是按照机构战略目标——机构IRM策略的思路来制定的。NARA IRM战略规划(2014-2017)中指出,NARA未来4年的战略目标主要有4点:触发利用;联系客户;扩大价值;重视员工。
触发利用是NARA的核心目标,这一目标在2014年提出,具有一定的时代意义,它体现了在数字转型背景下,NARA由传统的保护文件可用的角色向提供便捷的工具和可获取的资源以触发利用的战略角色的转移;联系客户是NARA持续加强客户服务、提高公众参与度的一大挑战,主要是指NARA应与其客户——个人、组织或其他联邦机构建立友好关系,通过项目、平台和馆藏地来提供持续的客户体验;扩大价值是指使NARA在国家范围内的价值最大化,这一目标体现了NARA已经意识到公众获取政府信息将产生显著的经济价值,这一价值补充了文件持久的文化和历史价值;重视员工是指NARA明白触发利用、实现NARA国家价值最大化的关键在于其员工素质,因此NARA承诺将为员工提供各种必要的培训和发展机会,鼓励员工协作、创新和学习,并将创造一个互相信任、接受风险和奖励协作的良好的工作环境。为了支持以上4个目标,NARA制定了8个IRM策略,分别是符合使命、工作人员、客户服务、企业架构、IRM过程整合、风险管理与信息安全、IRM 治理和IT基础架构支持。这8个IRM策略充分阐释了NARA对信息资源以及IRM的理解,具体内容如表1所示:
表1 NARA8个IRM策略中的IRM管理
IRM策略 信息资源 IRM
符合使命 信息、人员、信息技术 在线公共获取(OPA);描述和授权服务器;文本处理;中心注册系统;统一沟通战略;机构变革:组织重组、协作和反馈工具、内部交流网络;战略人力资本规划
工作人员 NARA员工 人力资源规划
客户服务 客户、信息技术 客户服务:电子文件档案馆(ERA)、OPA、Archives.gov
企业架构 信息、信息技术 业务架构(EA)
IRM过程整合 信息、经费、信息技术 IRM过程整合
风险管理与信息保障 信息、信息技术 政府文件管理、电子文件管理、个人身份信息管理、IT安全管理
IRM治理 经费、信息技术 设置监管部门
IT基础架构支持 信息技术 建立信息基础架构、NARANET基础架构和监管IT操作环境
由表1可知,NARA的8个IRM策略中,涉及到的信息资源主要有信息、信息技术、人员和经费四大类。其中,有7个策略涉及到对信息技术的管理,主要内容包括系统,如OPA、IT安全技术、IT监管和信息基础架构;有4个策略涉及到信息管理,主要包括系统及相关技术处理的信息对象、EA中规划的信息、IRM过程中的处理的信息、政府文件管理、个人身份信息和电子文件;有3个策略涉及到对人员的管理,主要包括NARA员工管理和客户服务;还有两个涉及到经费管理,包括IRM过程整合中的经费管理和IRM治理中对经费的管理。

2.1 信息技术

在IRM策略1——符合使命中,为了实现第一个战略目标——触发利用,NARA开发了著录和权限服务器(DAS)和OPA,并使用了文本处理技术。DAS和OPA主要是在线著录现有馆藏以方便公众获取,文本处理技术主要是为了减少馆藏的冗余度、在IRM策略3——客户服务中,提到利用系统来加强客户服务满意度,主要包括ERA和OPA两个面向公众的系统。ERA的在线调查问卷征求用户对ERA各方面情况的反馈。ERA用户被要求排出他们对网站的满意程度,从“非常满意”到“非常不满意”,并给出相应的理由。也可以根据问卷请求客户就系统的优缺点进行评论并给出改进或完善的建议。有了这些问卷反馈,可以使用自动分析工具标出问卷的数值结果,并与基准值相比较,以找出需要改进的部分。与ERA类似,OPA为NARA文件的著录提供在线获取。作为NARA文件生命周期系统的一部分,OPA为NARA档案库藏的著录信息提供集中、完整的来源,并通过描述和参考性的工作过程促进档案信息的保留和获取。通过客户反馈和内部分析,NARA持续加强和完善OPA。IRM策略4——业务架构(EA),主要是研发机构范围内的IRM规划和纲领,以支持业务项目。NARA主要利用EA来制定一些原则以指导IT的管理和使用,具体阐述一个基于工业标准的、强壮的、标准化的、共享的和妥善管理的技术基础架构、整合IRM过程以实现整个机构的IT资产的最优化和复用。IRM策略5 ——IRM过程整合主要是通过更好地整合IRM策略和过程以提升机构项目的管理和实施水平。按照联邦法律要求,机构一般有10个主要的IRM过程,涉及信息技术的是系统开发生命周期(SDLC),SDLC关注一个项目或系统的IT获取/开发活动,规定了开发、利用和操作一个信息系统应该遵循的步骤、应交付的产品和每个阶段的里程碑。IRM策略6——风险管理与信息保障涉及到信息技术是IT安全和隐私管理。NARA从整个机构的视角来保障信息资产安全,通过业务架构、IT程序和基础架构的操作和维护将安全和隐私保护整合到所有IRM过程和活动中,不是在单个项目中过分强调IT安全,而是在机构所有的项目中都将IT安全和隐私视为不可分割的一部分,但是这是当前的巨大挑战之一。为了将IT安全与隐私整合到机构文化中,NARA考虑在SDLC中嵌入信息保障、安全和隐私考量:将IT安全基础架构作为机构EA、强制IT安全政策、标准和指南的一部分,将IT安全和隐私管理作为机构IRM管理活动绩效评估的一部分,制定严格的评估和认证流程去保障IT采购活动与机构政策要求一致,还将在机构内培训员工的IT安全与隐私意识。在IRM策略7——IRM治理中,最重要的就是IT治理。NARA只有一个机构范围内的首席信息官(CIO),美国档案管理员授予其IRM和信息安全管理的权利。为了加强对机构IRM过程的监管和更好地管理IT库、IT系统和IT基础架构,NARA设立了信息系统指导委员会(ISSC),它就像投资审查委员会一样运作,受到架构审查委员会(ARB)和IT项目组的支持。这3个机构在整个生命周期内监管所有的IRM库。IRM规划活动的治理最初是由ISSC和ARB通过EA流程阐述的。项目管理、系统工程和IT操作的治理是由ARB和IT工作组通过SDLC过程控制的。IRM策略8——IT基础架构,就是为了设计、维护和运行一个强大的IT基础架构以支持基于云的共享服务,首先需要一个强大的IT基础架构,这是IRM战略的基础,可以借助外部科技的发展,采用外包的方式完善建设;其次就是规划和设计NARA下一代网络NARANET,描述其功能要求;最后就是监管操作并持续改进IT操作环境。

2.2 信息

IRM策略1——符合使命中为了实现NARA战略目标所开发的系统和使用的技术处理的对象就是信息,比如OPA就是为了方便公众获取开放的档案和现行文件,而文本处理技术则是处理重复的档案或文件。在IRM策略4业务架构(EA)中,EA是一种联合的业务/信息技术管理过程,用来帮助规划设计、开发、获取和实施所需的IRM功能。它生产一系列产品记录为了支持业务目标将获取、整合、保护、配置、利用和管理IT组件和IT服务的战略、规划和指南。NARA主要利用EA来描述组织内信息的流动,提供一个业务架构以为IT功能识别出业务需求;具体说明一个现代化信息系统和服务组件,它能与其支持的业务过程和利用的信息资源保持一致。识别IT来源战略以使机构内外部IT资源的使用最优化,并使其与核心的业务资产和战略业务需求保持一致;在IRM策略5—— IRM过程整合中,涉及到信息的过程主要有文件管理和信息保障,文件管理过程是为了确保NARA所有的操作单元都安排新的文件系列的保管期限,记录并审核文件管理需求是否和所有联邦文件管理指导方针相符,这在OMB A-130、NARA 101和通用文件保管期限中都有规定。信息保障过程是设立IT安全项目和IT安全架构以说明NARA如何才能确保IT资产的安全,它有助于确保NARA信息资产的保密性、完整性和有效性,还有助于整个机构的信息治理、项目管理、安全服务和信息资产的合理审计。IRM策略6——风险管理与信息保障中涉及到的信息有政府文件、电子文件和个人身份信息。有效的政府文件管理可以提升政府的绩效管理、促进政府信息开放和政府问责。2012年,总统发布总统备忘录要求NARA制定政府文件现代化管理框架,相应地,NARA和OMB发布了一个适用于所有联邦机构的联合指令《政府文件管理》(M-12-18);NARA将持续地向其客户提供馆藏数字文件的在线公共获取,将持续利用ERA来保存移交到NARA的数量、多样性和复杂度不断增长的电子文件,不断增加馆藏数量并提供在线利用;NARA管理个人身份信息(Personally Identifiable Information, PII)主要是依据OMB备忘录M-07-16的规定。在日常运营中,NARA产生和接收大量包含个人信息的文件,还通过3 290多名员工来收集他们的个人身份信息数据。除了PII,NARA还收集和维护客户的信息,包括访问数据库的科研人员、咨询和获取档案信息的人员或预订档案文件产品和其他文件服务的人员。历史材料的捐赠人员信息、为NARA隐私基础设施投资的人员信息和注册NARA网站并为培训课程提供赞助的人员信息也在NARA的管理范围之内。

2.3 人员

在IRM策略1——符合使命中,为了实现第四个战略目标——重视员工,NARA创造了一个促进员工学习和发展的良好氛围,并制定了人力资源战略规划的实施规划,实施全面的招聘、支持和培养员工的创新计划;在IRM策略2——工作人员中,为了培育和发展NARA员工以实现组织使命,NARA借鉴美国人事管理部门的人力资源管理模式,制定了员工规划流程,主要分为两个阶段。第一阶段:人力资源部门分析员工的总数和当前职位的性质,然后计划员工数量如何随着人事变更、新兴职业和IT项目的变化而改变。CIO和首席人力资本总监(CHCO)一起准备相关IT员工简历去评估各办公室员工名单,分析员工需要,并研发招聘计划。
第二阶段:CIO和CHCO一起协同合作进行差距分析,以评估如何更好地填补IT胜任力的短期、中期和长期差距。为了实现组织目标,对当前员工需要的胜任力差距(理想能力和现实能力层次的差距)进行识别就是胜任力差距。如何填补这些差距将成为战略实施方案中的重点,以为组织成功匹配相关需求和技能。IRM策略3——客户服务中,主要强调了通过调查和分析法来开发和优化整个机构的客户服务项目。NARA通过周期性的问卷调查和用户关注焦点来获取客户反馈以不断优化两个主要面向公众的系统——ERA和OPA。

2.4 经费

在IRM策略5—— IRM过程整合中,需要整合的10个过程中涉及到经费预算和资本规划与投资控制(CPIC)。美国管理和预算办公室A-11通告指出:预算过程一般是提交机构预算到管理和预算办公室,从而包含到总统预算和国会的批准过程中。机构预算不但反映了业务办公室的运营预算,还包括新的业务项目的战略预算目标。CPIC过程关注于评估和确认IRM目标的投资回报。管理和预算办公室A-11、A-130和NARA 801等政策都规定,机构的CPIC过程应基于项目的企划书和初期的操作概念评估项目的潜在活力和风险,帮助机构决定如何更好地优化IRM投资,并据此为每个业务项目分配经费,CPIC还监督和评估一个已开展的项目是否能实现其投资回报目标以及实现的效率。IRM策略7——IRM治理中也提到CPIC:NARA的目标是确保所有的IRM项目规划、IRM活动和IRM成果都能从业务、财务、项目管理和技术的角度得到审查,以确保IRM项目能够得到机构想要的结果;当IRM项目背离规划或是不能取得预期成果时,治理委员会有权对活动进行重新规划,如果必要的话还可以终止项目。

3 总结和借鉴

通过以上分析美国NARA的IRM战略规划(2014-2017)及其策略,可知美国政府IRM具有以下特点,这几点也是值得我国政府IRM借鉴的地方。

3.1 重视信息技术大于信息本身

这并不意味着美国政府不再关注信息管理,它反映的是美国政府对于环境的巨大适应性。美国政府各部门制定IRM规划的重要影响因素就是信息技术的变革。信息技术的变革带给信息管理新的机遇与挑战。因此,在IRM规划的八大策略中,有7项都涉及对信息技术的管理,这其实也是一种重视信息管理的表现;另外,这也与NARA本身的战略目标发生变化有很大的关系,其战略目标已从传统的注重信息管理转向触发并提供信息利用,而信息技术是实现信息有效利用的重要方式,因此,NARA 的IRM更倾向于信息技术管理。NARA是管理美国联邦政府信息资源的代表机构,因此可以说,美国政府IRM其实更偏重技术管理。

3.2 开始重视个人身份信息管理

作为国家文件的保管者,NARA意识到公民对于联邦机构的高度期望。它在规划的制定背景中提到,电子文件的管理依然是其信息管理最大的挑战,NARA将持续为公民提供馆藏数字资源的在线利用。而且,除此之外,NARA也开始重视个人身份信息的管理,IRM策略6——风险管理与信息保障中指出:在日常运营中,NARA产生和接收大量包含个人信息的文件。这表明,美国政府IRM已由对政府信息的管理转向对社会信息的管理。

3.3 逐步强化对人员的管理

随着公民对NARA期望的提升,其工作人员的整体素质也在逐步提升,NARA将重视员工作为一个战略目标明确提出,这表明, NARA明白,实现NARA国家价值最大化的关键在于其员工素质的提升。此外,客户资源的管理也在此范围内,NARA此次战略规划的第一个战略目标就是触发利用,这在以往的战略规划中是没有的,这表明,NARA以促进公民利用为第一目标,因此,了解客户需求,投其所好,是NARA当前的重要任务之一,这也是数字时代大背景下,NARA有待突破和占据领先地位的领域。同时也表明,美国政府IRM开始由对信息的管理转向对人员的管理。
[1]
The Strategic Information Resources Management Plan of National Archives and Records Administration [EB/OL].[2014-04-23].http://www.archives.gov/about/plans-reports/info-resources/nara-irm-strategic-plan-2014.pdf.

[2]
CIRCULAR NO.A-130 Revised[EB/OL].[2014-04-23]. http://www.whitehouse.gov/omb/circulars_a130_a130trans4.

[3]
马秋影.美国国家档案与文件管理署绩效管理的内容、特点及其启示[J].北京档案,2013(12):35-37.

[4]
马海群.国外档案战略规划的发展现状及特点分析[J].档案学通讯,2012(4):8-11.

[5]
丁枫.美国国家档案与文件署2007-2017年战略规划[J].中国档案,2007(6):58-59.

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